香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年遇到不少挑戰(zhàn)，每屆政府都嘗試不同的新政策，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)注入新動(dòng)力。要確保特區(qū)政府未來發(fā)展策略的持續(xù)性、協(xié)調(diào)性，特別是公共財(cái)政政策、人口政策以及新產(chǎn)業(yè)政策等方面，確保香港的長遠(yuǎn)發(fā)展需要，需要有新的制度性安排。

　　長遠(yuǎn)政策研究──有待強(qiáng)化

　　政府擁有最大的公權(quán)力制定公共政策，應(yīng)積極為香港的各方面長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行政策研究；但政府的政策研究一般只集中于一些社會(huì)當(dāng)前面對(duì)的熾熱問題，至于推動(dòng)長遠(yuǎn)政策研究的能力，有所不足。事實(shí)上，每屆新政府上任都會(huì)公布一些《藍(lán)圖》，例如2022年公布的《青年發(fā)展藍(lán)圖》；而另外一些長遠(yuǎn)政策文件，亦不時(shí)作出修訂，例如《長遠(yuǎn)房屋策略》。這些都是重要的政策文件，但如何能推動(dòng)香港的經(jīng)濟(jì)增長，以及提升市民的幸福感，并沒有更詳細(xì)的論述。此外，政府不時(shí)會(huì)外聘顧問公司進(jìn)行長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃研究，這大部分是涉及基礎(chǔ)建設(shè)和土地規(guī)劃，其與社會(huì)民生及經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，亦是需要政府作持續(xù)追蹤性評(píng)估的。

　　以公共財(cái)政政策為例，政府于2000年成立的“稅基擴(kuò)闊的新稅項(xiàng)事宜咨詢委員會(huì)”，向財(cái)政司提交了有關(guān)香港稅務(wù)改革的報(bào)告；認(rèn)為政府應(yīng)該透過開征銷售稅，來解決未來財(cái)政結(jié)構(gòu)性赤字的問題。當(dāng)政府于2006年參考此報(bào)告，就開征相關(guān)稅項(xiàng)公開咨詢時(shí)，社會(huì)大眾（包括各主要政黨）卻因?yàn)榧诱麂N售稅的可能負(fù)面影響，強(qiáng)烈反對(duì)，迫使當(dāng)局于咨詢期結(jié)束前，便宣布擱置該政策。由此可見，政府原本的研究并不夠周全，以及對(duì)社會(huì)的政治反響評(píng)估不足。在另一方面，根據(jù)政府最新的預(yù)測，未來五年的經(jīng)營賬目和非經(jīng)營賬目的赤字情況會(huì)按年收窄，但在恢復(fù)盈余前如何處理積累的財(cái)政赤字，回歸基本法第107條的精神？這是大家都關(guān)心的。

　　就人口政策方面，政府相關(guān)部門先后于2003年及2012年發(fā)表了兩份報(bào)告，前者只留于課題確立的層面，而后者則主要針對(duì)“雙非”問題。即使“人口政策督導(dǎo)委員會(huì)”于2015年發(fā)表了另一份較完整的人口政策報(bào)告，但除了在釋放本地勞動(dòng)力上有較積極的論述外，其他重要的人口政策范疇都得不到足夠的關(guān)注。舉例來說，鼓勵(lì)生育本是人口政策的根本，然而有關(guān)報(bào)告鮮有參考國際經(jīng)驗(yàn)（例如更友善的育嬰和育兒政策），以及引入措施的可行性；另一方面，政府當(dāng)時(shí)建議透過推出“輸入中國籍香港永久性居民第二代計(jì)劃”，吸引港人子女回港發(fā)展，計(jì)劃一直沒多大成效。

　　再進(jìn)一步，政府最新引入的“高才通”計(jì)劃，至今年6月已批出約70000簽證，成為最成功的引入人才計(jì)劃，而他們則要到2030年才能成為香港永久居民。為清楚了解這批生力軍對(duì)香港整體發(fā)展的影響，最后有多少會(huì)成為香港永久居民，政府必須及早制定全面的追蹤性研究，并及早為他們提供配套和支援措施，以確保人才能留下來。

　　再以新產(chǎn)業(yè)政策為例，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)長期的經(jīng)濟(jì)政策，然而在現(xiàn)行制度下，特首及其管治班子以五年為一任，要其新產(chǎn)業(yè)政策在任內(nèi)有明顯成效，絕不容易。而政府換屆后，更有可能因各種原因，改變上屆政府的新產(chǎn)業(yè)策略。例如，政府曾經(jīng)提出香港的六大“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”，但測檢和驗(yàn)證產(chǎn)業(yè)在其后則不再被重視；導(dǎo)致一些新產(chǎn)業(yè)的政策發(fā)展欠缺持續(xù)性。新產(chǎn)業(yè)政策需要長時(shí)期的重視和投入，否則會(huì)令工商界和年輕人無所適從，影響市民的信心，也浪費(fèi)社會(huì)資源。

　　多年來，政府審計(jì)署的報(bào)告中，都指出一些有關(guān)推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)構(gòu)和基金，曾出現(xiàn)管冶問題；這些機(jī)構(gòu)多年來似乎并未能確立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓苤渭軜?gòu)，亦沒有訂定客觀衡量工作成效的指標(biāo)。

　　民間政策研究──先天不足

　　香港高等學(xué)府擁有一流的學(xué)者，應(yīng)該是香港公共政策研究的核心參與者。但大學(xué)一直只重視學(xué)術(shù)研究，這導(dǎo)致學(xué)者們對(duì)香港政策研究的關(guān)注不足；而其中涉及公共財(cái)政、人口以及新產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)性研究，更少之又少。政府近年對(duì)公共政策研究已加強(qiáng)重視，并增加撥款，但其成效并不明顯。

　　就香港公共政策研究方面，大學(xué)學(xué)者可向政府申請(qǐng)資助，其中在上一屆政府成立的“政策創(chuàng)新與統(tǒng)籌辦事處”（由以往的“中央政策組”改組而成）及大學(xué)教育資助委員會(huì)提供多項(xiàng)的資助計(jì)劃。最大規(guī)模的相關(guān)資助計(jì)劃為“創(chuàng)新辦”管理的“公共政策研究資助計(jì)劃”以及“策略性公共政策研究資助計(jì)劃”；根據(jù)有關(guān)數(shù)字，首項(xiàng)“公共政策研究資助計(jì)劃”在過去十多年，獲批研究資助項(xiàng)目至今超過300個(gè)；而“策略性公共政策研究資助計(jì)劃”，自2016/17至2021/22年則批核了17項(xiàng)計(jì)劃。

　　這17項(xiàng)策略性政策研究計(jì)劃，一般撥款都在三百萬元以上，每項(xiàng)時(shí)間為期大概為三年。其中與大灣區(qū)發(fā)展有關(guān)的占有八項(xiàng)，“一帶一路”及“一國兩制”則分別有兩項(xiàng)和一項(xiàng)，這些項(xiàng)目與重要的公共財(cái)政、人口及新產(chǎn)業(yè)政策都是不大相關(guān)的。今屆政府再改組“創(chuàng)新辦”為“特首政策組”，其對(duì)公共政策研究的改革值得期待。

　　再者，在大學(xué)教育資助委員會(huì)方面，轄下主要有“卓越學(xué)科領(lǐng)域計(jì)劃”及“主題研究計(jì)劃”，兩者都涉及香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但相關(guān)研究項(xiàng)目只占全部項(xiàng)目撥款的小部分。自1998年成立以來，“卓越學(xué)科領(lǐng)域計(jì)劃”只在1999年批撥在香港大學(xué)成立了“經(jīng)濟(jì)及商業(yè)策略研究所”，其他研究項(xiàng)目都是與科學(xué)和醫(yī)療有關(guān)的。至于“主題研究計(jì)劃”方面，其設(shè)有四項(xiàng)主題，主題（三）為“加強(qiáng)香港作為地區(qū)及國際商業(yè)中心的策略地位”。在這主題下，自2016年至2022年，就只批核了三個(gè)與金融有關(guān)的研究項(xiàng)目。

　　在先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體系，除了大學(xué)研究中心外，高質(zhì)素的民間智庫亦是一個(gè)主要的公共政策研究來源。香港民間智庫近年有所增加，不少都是有明顯的政治和商界背景，其研究涵蓋范圍一般相對(duì)廣泛，并配合時(shí)事的需要；這造成一些需要持續(xù)深入探討的基礎(chǔ)性公共政策研究，沒有得到充分的關(guān)注。再者，各智庫（除了極少數(shù)外）亦長期面對(duì)資源和人才不足、研究成果質(zhì)素比較參差、不獲政府重視等問題。

　　總的來說，香港在長遠(yuǎn)政策研究這范疇上，無論在政府內(nèi)、大學(xué)和民間均落后于較先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)。特區(qū)政府必須成立有香港特色，類似內(nèi)地中國社會(huì)科學(xué)院的“公共政策研究所”，為政府制訂長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策服務(wù)。

　　成立“公共政策研究所”──刻不容緩

　　為此，筆者建議政府應(yīng)以財(cái)政支持設(shè)立獨(dú)立專題政策研究所（由各大學(xué)承辦）；在政府高層的支持下，這些公共政策研究必須具有高水平，招聘國內(nèi)外專家學(xué)者作顧問，同時(shí)面向社會(huì)；其組織和運(yùn)作的主要原則包括：

　?。á瘢┯喍ㄇ逦穆毮芗皡R報(bào)渠道（能與政府高層和社會(huì)主要持份者溝通至為重要）；（Ⅱ）成立有效的管理結(jié)構(gòu)（以突顯其政策選題和研究的獨(dú)立性）；（Ⅲ）專注長遠(yuǎn)重大的政策研究（包括公共財(cái)政政策、人口政策、新產(chǎn)業(yè)政策等）；（Ⅳ）制定符合國際標(biāo)準(zhǔn)的政策研究框架；（Ⅴ）提供足夠的資源；（Ⅵ）吸引和培訓(xùn)公共政策研究專才；及（Ⅶ）須向立法會(huì)匯報(bào)，以加強(qiáng)監(jiān)察和透明度。

　　內(nèi)地和海外各國對(duì)本地政策研究都甚為重視，社會(huì)亦有不少高質(zhì)素智庫及大學(xué)研究中心；部分研究中心由大學(xué)籌募資金支持，部分則由政黨或商界所推動(dòng)。在體制上，這些機(jī)構(gòu)在政府之外，受政府換屆和政黨輪替影響相對(duì)較??；但因其與政府維持緊密聯(lián)系，亦是政府“旋轉(zhuǎn)門”和人才庫的重要部分，研究成果多能得到關(guān)注。香港公共政策研究所起步較遲，特別在公共財(cái)政、人口及新產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)性研究。現(xiàn)必須由政府作主導(dǎo)，以能達(dá)至事半功倍的效果。

　　香港中文大學(xué)亞太所榮譽(yù)高級(jí)研究員