圖：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，眼下可以先改革勞動(dòng)力二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，如果戶籍不再區(qū)分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，進(jìn)城農(nóng)民就可以安心購(gòu)房，對(duì)住宅帶來(lái)大量的需求。

　　目前中國(guó)房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)整，宏觀稅負(fù)持續(xù)下降，地方財(cái)政矛盾加劇，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。謀劃新一輪財(cái)稅改革要著力解決一些難點(diǎn)問(wèn)題，為緩解當(dāng)前的財(cái)政困難狀況和實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提供制度保障。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了兩輪財(cái)稅體制改革：最重要的一次是1994年，奠定了現(xiàn)行的財(cái)稅體制基礎(chǔ)；2013年十八屆三中全會(huì)總結(jié)了預(yù)算管理的做法，形成了透明規(guī)范的預(yù)算管理制度，并把財(cái)稅體制提高到治國(guó)理政的高度。

　　新一輪的財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)在前兩輪改革的基礎(chǔ)之上，面向未來(lái)還需要面對(duì)當(dāng)前的一些實(shí)際問(wèn)題，具體來(lái)講是五個(gè)方面：

　　如何提高財(cái)政收入占比？

　　2018年財(cái)政收入占GDP比重為28%-29%，自2019年開(kāi)始推行大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，到2023年這一比重降到26%。其中，稅收占GDP的比重僅為14.3%。中國(guó)26%的比重低于同等收入國(guó)家30%左右的水平，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家35%以上的比重。這也意味著，中國(guó)計(jì)劃2035年要進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家，勢(shì)必應(yīng)當(dāng)提高國(guó)家財(cái)政收入的比重。目前中國(guó)已進(jìn)入中度老齡化，2035年將進(jìn)入重度老齡化，沒(méi)有足夠的財(cái)政資源是難以應(yīng)對(duì)的。

　　進(jìn)入老齡化社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家都逐步提高了國(guó)家財(cái)政收入的比重，但是減稅容易增稅難。在目前的經(jīng)濟(jì)狀況下尤為困難。

　　如何增加全國(guó)財(cái)政收入？

　　全國(guó)財(cái)政收入中除稅收收入之外，最大項(xiàng)是社會(huì)保障基金收入和土地出讓金收入。但這兩項(xiàng)收入增加的可能性不大，社會(huì)保障基金收入目前略多于11萬(wàn)億元（人民幣，下同），其中包含2.5萬(wàn)億元一般公共預(yù)算補(bǔ)貼，已經(jīng)難以持續(xù)了。而提高城鎮(zhèn)基本職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的可能性很低，最應(yīng)該做的是推出延遲退休政策，減少對(duì)社?；鸬膲毫?，提高可持續(xù)性。

　　雖然房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步走出下行周期，但土地價(jià)格不可能大幅度抬升。增加政府財(cái)政收入主要是靠稅收，最可能增加的是增值稅，中國(guó)的企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為25%，大致相當(dāng)于國(guó)際平均水平，美國(guó)現(xiàn)在降到21%。提高稅率的空間不大，但是清理過(guò)多碎片化的優(yōu)惠政策，有可能提高企業(yè)所得稅收入。

　　中國(guó)的個(gè)人所得稅占財(cái)政收入比重雖有提高空間，但是存在結(jié)構(gòu)性的弱項(xiàng)，改革起來(lái)十分難。2019年通過(guò)的《個(gè)人所得稅法》是綜合與分類(lèi)相結(jié)合的稅制，沒(méi)能改為綜合稅制，綜合稅部分有五項(xiàng)專項(xiàng)扣除，加了五項(xiàng)專項(xiàng)扣除之后本來(lái)應(yīng)當(dāng)降低基本扣除額，但是基本扣除額反而從3500元提高到5000元，高于全社會(huì)平均工資。所以，個(gè)人所得稅納稅人的數(shù)量非常有限，不超過(guò)總?cè)丝诘?%。

　　相比之下，美國(guó)個(gè)人所得稅是綜合稅制按家庭報(bào)稅，有任何收入都需要報(bào)稅，而且需要報(bào)送家庭的情況，基本扣除額3300美元，只相當(dāng)于全國(guó)家庭平均收入的10%。因此，報(bào)稅人口占全部人口的90%以上，繳稅人口占55%左右。

　　目前中國(guó)增值稅設(shè)置了13%的基準(zhǔn)稅率，還有9%和6%的兩檔照顧稅率。1994年中國(guó)引入增值稅的時(shí)候采取的是生產(chǎn)性增值稅，就是設(shè)備和廠房不能進(jìn)入抵扣項(xiàng)。2012年開(kāi)始試點(diǎn)，轉(zhuǎn)向了消費(fèi)型增值稅，也就是說(shuō)設(shè)備和廠房、辦公樓可以抵扣。2016年完成增值稅的轉(zhuǎn)型，同時(shí)采取增值稅收入的五五分成。這使得留抵退稅變得困難。為什么？因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)生產(chǎn)項(xiàng)目，需要購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備主要來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)，在設(shè)備供應(yīng)地收到了增值稅，但是到不發(fā)達(dá)地區(qū)去留抵退稅，可能好幾年不但沒(méi)有增值稅收入，還要賠錢(qián)，所以很難。

　　2019年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)50%的部分，15%由企業(yè)所在地分擔(dān)，35%由各地按照增值稅分享額占地方分享總額的比重分擔(dān)，初步解決了這一難題。但是2022年實(shí)行特殊政策，小微企業(yè)的期末留抵退稅全部由中央負(fù)擔(dān)。目前期末留抵余額已經(jīng)基本退出，未來(lái)可以考慮將增值稅的基準(zhǔn)稅率回調(diào)到17%，留抵退稅實(shí)行即征即退，并堅(jiān)決遏制預(yù)繳稅做法，企業(yè)的稅負(fù)感不會(huì)明顯增加。

　　如何為地方設(shè)置適合稅種？

　　2013年十八屆三中全會(huì)提出“結(jié)合稅制改革考慮稅種屬性進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。但十年過(guò)去了，基本上沒(méi)有設(shè)立適合地方的稅種。眼下在討論如何設(shè)立地方稅種的時(shí)候，需要優(yōu)先考慮稅收的屬性。

　　2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央和地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，除明確增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制外，還提出后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下放地方。

　　消費(fèi)稅主要是四大項(xiàng)，即煙、酒、車(chē)輛、燃油。其中，煙、酒從人類(lèi)健康的角度上來(lái)看有負(fù)外部性，各國(guó)都設(shè)置高稅率提高價(jià)格抑制消費(fèi)，并且列為中央稅。如果將這部分煙、酒的消費(fèi)稅后移給地方，各地都會(huì)鼓勵(lì)煙、酒的銷(xiāo)售，不利于矯正負(fù)外部性。中國(guó)的消費(fèi)稅是特別消費(fèi)稅，不同于有的國(guó)家例如美國(guó)的消費(fèi)稅（實(shí)際是銷(xiāo)售稅）。2019年提出后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下放地方到現(xiàn)在沒(méi)有明顯進(jìn)展，估計(jì)原因就是如何處理上述難題。

　　房地產(chǎn)稅從屬性上看最適合作為地方稅的稅種，房地產(chǎn)稅是按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值作為稅基按年征收，稅率通常在1%左右。而且給自住房一定限額的免稅，還有一個(gè)正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要繳納更多的房地產(chǎn)稅，對(duì)炒房客有抑制作用。

　　2003年十六屆三中全會(huì)提出征收物業(yè)稅，實(shí)際就是房地產(chǎn)稅。隨后在上海和重慶開(kāi)展試點(diǎn)，但是并沒(méi)有在全國(guó)推出，2013年十八屆三中全會(huì)又提出加速房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革。二十幾年過(guò)去了到現(xiàn)在仍未推出，主要的原因仍舊是處理好各方面的利益關(guān)系。目前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷正處于去庫(kù)存階段，適時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革更加困難。

　　如何平衡央地財(cái)政關(guān)系？

　　當(dāng)前情況下，中央到地方財(cái)政都比較困難，尤其是一些基層政府，機(jī)構(gòu)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)都不足。數(shù)據(jù)顯示，2023年中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入近10萬(wàn)億元，地方本級(jí)收入11.7萬(wàn)億元，兩者相加為21.7萬(wàn)億，地方財(cái)政收入占比54%，中央占比46%。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是多少？10.3萬(wàn)億，也就是說(shuō)中央給地方轉(zhuǎn)移支付比自己的全部收入還多，有一部分是靠赤字融資轉(zhuǎn)移給地方。

　　從國(guó)際比較來(lái)看，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央財(cái)政收入一般占比60%以上，中國(guó)顯然偏低；成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央支出占比普遍在50%以上，中國(guó)的中央支出占比不足12%。出現(xiàn)這樣的情況主要是中央和地方事權(quán)劃分不合理，一些本來(lái)應(yīng)由中央承擔(dān)的事權(quán)確定為地方事權(quán)，或者中央和地方共同事權(quán)。

　　2023年共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付是3.67萬(wàn)億元，是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的最大項(xiàng)。涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的事權(quán)下放給地方管理，當(dāng)?shù)貫榱俗陨淼睦娉３７潘晒芾?。社?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事關(guān)全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)作為中央事權(quán)。雖然2022年提出了加快全國(guó)統(tǒng)籌，但目前仍處于過(guò)渡階段，最終需要過(guò)渡到中央統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)一管理。

　　下一步財(cái)政改革的方向，應(yīng)該提高中央支出占比，將不應(yīng)下放到地方的事權(quán)收上來(lái)，由中央直接管理。

　　如何調(diào)整現(xiàn)有財(cái)政政策？

　　當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正面臨居民和企業(yè)預(yù)期不足、信心不足、消費(fèi)不足、民間投資不足等一系列挑戰(zhàn)。下一步需要適時(shí)調(diào)整預(yù)算增加赤字，筆者認(rèn)為，全國(guó)財(cái)政赤字率應(yīng)當(dāng)提高三個(gè)百分點(diǎn)以上，按今年GDP預(yù)計(jì)規(guī)模赤字應(yīng)當(dāng)增加4萬(wàn)億元以上。

　　增加的財(cái)政收入一部分可以用于對(duì)中低收入家庭階段性的直接補(bǔ)貼，目前“金稅四期”已經(jīng)上線運(yùn)行，可以比較清晰地得知各個(gè)家庭收入狀況，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金可以直達(dá)。

　　地方財(cái)政也可以增加1萬(wàn)億左右的赤字，按照《預(yù)算法》地方赤字需要通過(guò)發(fā)行一般債彌補(bǔ)。一般債融資的收入可以全部用于償還對(duì)企業(yè)的欠資，結(jié)合堅(jiān)決遏制地方收過(guò)頭稅和亂收費(fèi)，可以提振企業(yè)的信心，推動(dòng)民間有效投資。

　　當(dāng)然，最重要的還是進(jìn)行體制改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換。目前影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的主要障礙，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。眼下改革土地二元結(jié)構(gòu)相對(duì)來(lái)說(shuō)更為困難，可以先改革勞動(dòng)力二元結(jié)構(gòu)，也就是改革城鄉(xiāng)戶籍制度。如果戶籍不再區(qū)分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，目前約2億進(jìn)城農(nóng)民就可以安心消費(fèi)，安心購(gòu)房，安心就業(yè)，可以提高他們30%的實(shí)際消費(fèi)，也會(huì)對(duì)住宅帶來(lái)大量的需求。